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14 juillet 2014

Yves Rossier: «Nous ne sommes pas entourés d'ennemis»

Yves Rossier, secrétaire d'Etat au Département fédéral des affaires étrangères, mène les négociations de la Suisse avec l'Union européenne sur la libre circulation des personnes et les accords bilatéraux. Il plaide pour un plus grand sang-froid.

Yves Rossier, secrétaire d'Etat au DFAE
Yves Rossier, secrétaire d'Etat au DFAE.

Yves Rossier, les exigences très élevées de l'Union européenne dans les négociations en vue d'un accord-cadre bilatéral ont suscité un grand émoi la semaine dernière…

Rappelons de quoi il est question. Nous avons conclu de nombreux accords avec l'UE et ses 28 Etats-membres. Cela fonctionne jusqu'à présent très bien pour nous, mais l'UE continue de se développer. Elle se penche sur certains marchés auxquels nous aimerions nous aussi avoir accès, comme l'électricité ou les services. Nous avons manifesté notre intérêt auprès de Bruxelles, qui nous a fait la réponse suivante: si vous voulez bénéficier de droits équivalents sur le marché intérieur, il faut définir un cadre. Nous savons déjà depuis décembre 2012 comment l'UE conçoit un tel cadre. Or il ne s'agit pas d'exigences; nous demandons quelque chose à l'UE, et elle nous demande autre chose en retour. Personne ne nous oblige à quoi que ce soit.

Mais ces conditions sont assez draconiennes. N'est-ce pas difficilement acceptable pour nous?

L'UE voudrait traiter la Suisse pratiquement comme un Etat-membre. Mais nous n'en sommes pas un, et c'est notre postulat de départ. Il s'agit maintenant de nous entendre à la table des négociations. Reste à voir dans quelle mesure nous y parviendrons. Mais quand je lis certaines déclarations dans les médias, j'ai parfois l'impression que nous sommes en situation de guerre avec nos voisins. Cette agitation m'inquiète, même si beaucoup de choses sont dites en prévision des élections fédérales. Après tout, il s'agit simplement de définir un cadre pour notre coopération avec nos voisins. Un peu plus de sang-froid serait le bienvenu.

Comment la Suisse aborde-t-elle ces négociations? Quelles limites nous sommes-nous fixées?

Yves Rossier, secrétaire d'Etat au DFAE: «Nous souhaitons parvenir à la meilleure solution possible pour notre pays.»
Yves Rossier, secrétaire d'Etat au DFAE: «Nous souhaitons parvenir à la meilleure solution possible pour notre pays.»

Nous souhaitons parvenir à la meilleure solution possible pour notre pays. C'est notre principe de base. Nous avons tout intérêt à jouir de droits aussi proches que possible de ceux des Etats-membres de l'UE, parce que cela procure de nombreux avantages à notre population et à nos entreprises. Mais n'étant pas un Etat-membre de l'UE, nous n'avons aucun pouvoir de décision en son sein. C'est pourquoi nous ne voulons pas non plus coopérer avec l'UE dans les mêmes conditions qu'un Etat-membre. Le système politique de la Suisse est une limite intangible à ne pas franchir. Néanmoins, une coopération efficace est dans l'intérêt des deux parties; cela montre bien à quel point cette rhétorique guerrière est déconnectée des réalités. Nous ne sommes pas une forteresse entourée d'ennemis. Aucun autre pays ne partage avec nous autant d'intérêts et de valeurs que nos voisins!

Il semblerait toutefois que les deux parties défendent des positions très éloignées.

C'est toujours comme cela au début. Mais si nous n'avions aucune chance de nous rapprocher, nous ne prendrions pas la peine d'engager des négociations. A la fin, ce sera de toute façon au Parlement et au peuple de trancher.

L'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse le 9 février dernier oblige les négociateurs à agir très vite. Il faut trouver une solution en l'espace de trois ans. Est-ce réaliste?

Il nous a fallu cinq à sept ans pour les premiers accords bilatéraux, c'est un fait. Le vote du 9 février nous oblige maintenant à ouvrir des négociations parce que le nouvel article de la Constitution sur l'immigration est incompatible avec l'accord sur la libre circulation des personnes au sein de l'UE. Nous devons d'abord essayer de modifier l'accord en conséquence; une demande formelle de révision a été adressée à Bruxelles la semaine dernière. Cela dit, il est vrai que le temps presse.

En réalité, nous savons déjà que nous n'aurons pas assez de temps. Que faire?

Si vous me dites que cela paraît difficile, je vous donne raison. Mais pour affirmer que c'est impossible, il faut d'abord avoir essayé. Quand la Suisse participe à la Coupe du monde de football, nous espérons malgré tout devenir champions du monde. Nous devons donc essayer, en mettant tout en œuvre pour réussir. Même s'il est plus difficile de négocier sous pression, il faut nous en accommoder.

Comment se déroulent de telles négociations en pratique? Des avancées ont-elles déjà été accomplies?

Les négociations sur la révision de la libre circulation des personnes n'ont pas encore commencé; les deux parties doivent d'abord obtenir un mandat. Les pourparlers sur l'accord-cadre ont déjà débuté, mais je ne souhaite pas commenter des négociations en cours. Bien sûr, on ne procède plus comme il y a 200 ans, quand on envoyait une délégation dans un fiacre pour discuter pendant six mois. Aujourd'hui, chacun travaille de son côté, on échange des textes par courrier électronique, on identifie les difficultés et on se rencontre de temps en temps pour évoquer les points sensibles. Mais on est en contact permanent.

Est-ce utile d'être personnellement en bons termes avec l'autre partie? On dit que vous vous entendez bien avec le chef de la diplomatie européenne David O'Sullivan, principal négociateur de l'UE.

Ce sont les intérêts qui font loi, pas les personnes. Mais il faut évidemment créer des liens de confiance quand on est amené à négocier, c'est le minimum. Si l'on n'y parvient pas, c'est qu'on est un piètre négociateur.

Parlons de la mise en œuvre de l'initiative contre l'immigration de masse. Le Conseil fédéral disposait d'une marge de manœuvre, mais il a annoncé une application relativement stricte. Doit-on interpréter cela comme une tentative de provoquer un refus si possible net et rapide de la part de l'UE, afin de pouvoir organiser sans tarder un nouveau scrutin?

Cette théorie du complot ne me convainc guère. Le Conseil fédéral a agi de manière non pas stricte ou laxiste, mais tout simplement correcte, comme l'exige la Constitution. La première réaction de l'UE a évidemment été virulente. De son point de vue, les quotas et la préférence nationale sont incompatibles avec l'accord. Mais nous avions passé, en amont, plusieurs mois à chercher d'arrache-pied un moyen de mettre en œuvre l'initiative sans pour autant transgresser l'accord.

C'est le serpent qui se mord la queue, non? Il faudrait limiter l'immigration en provenance de l'UE sans déroger à ses règles, ce qui exclut de limiter l'immigration. En réalité, il n'y a que trois possibilités: 1. la Suisse change d'avis, 2. l'UE change d'avis ou 3. les traités bilatéraux appartiennent au passé.

Si nous ne parvenons pas à réviser l'accord sur la libre circulation avec l'UE, il faudra faire un choix. Soit nous introduisons des quotas pour les ressortissants de l'UE, comme l'exige la Constitution, ce qui menacerait sérieusement les accords bilatéraux, soit nous privilégions ces derniers, mais cette décision devrait être soumise à un nouveau référendum.

Avons-nous un réel potentiel de négociation vis-à-vis de l'UE? Jusqu'à présent, Bruxelles semble plutôt camper sur ses positions.

Là encore, on ne peut pas le savoir avant d'avoir essayé. Les événements prennent parfois un tour inattendu. Si vous achetez un billet de loterie, il n'est pas dit que vous remporterez quelque chose; si vous n'en achetez pas, vous êtes sûr de ne pas gagner.

Etes-vous en train de dire que l'avancée des négociations est aussi probable que de trouver les six bons numéros à la loterie?

On n'a pas besoin de trouver les six bons numéros pour gagner quelque chose. Cependant, je reconnais que cela me paraît actuellement difficile, a fortiori dans ces délais très serrés. En outre, le principe de la libre circulation étant l'un des rares dont les citoyens perçoivent directement les effets, il revêt une valeur particulière. Parmi les nouveaux entrants, beaucoup en rêvaient depuis des années.

Les élections européennes qui se sont tenues fin mai ont-elles changé la donne pour la Suisse?

Pas vraiment. Mais au sein de l'Union européenne, il n'existe pratiquement aucun parti qui souhaite limiter la libre circulation, y compris parmi les eurosceptiques. Même le Front National, en France, ne voudrait pas introduire de quotas pour les Allemands.

Le nouveau président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, est tout de même considéré comme un connaisseur et un ami de la Suisse. Est-ce un atout?

Ce n'est pas plus mal, mais dans son pays, au Luxembourg, la proportion d'étrangers s'élève à 45%. Là encore, ce sont finalement les intérêts qui priment.

Les sondages révèlent que si le peuple devait choisir entre les accords bilatéraux et la limitation de la libre circulation, la majorité opterait pour la seconde solution. Cela ne vous inquiète pas?

Ce qui m'inquiéterait, ce serait que le peuple n'ait pas la possibilité de s'exprimer sur le sujet.

Mais si le peuple votait effectivement contre les accords bilatéraux lors d'un futur scrutin, il faudrait revoir de fond en comble les relations entre la Suisse et l'UE.

Sans doute, mais cela prendrait là encore plusieurs années. Et le résultat serait certainement moins avantageux pour les citoyens et les entreprises que les actuels accords bilatéraux, qui nous assurent une relative égalité avec les Etats membres de l'UE. D'un autre côté, nous aurions à nouveau la possibilité de définir nous-mêmes notre politique sur l'immigration. Il s'agit de toute façon d'un arbitrage politique auquel seul le peuple peut procéder.

Serait-il dramatique que les accords bilatéraux deviennent caducs? Christoph Blocher prétend toujours qu'ils ne sont pas si importants que cela, que toutes les questions essentielles sont réglées autrement.

L'UE a fortement réduit les formalités administratives en harmonisant la règlementation, par exemple les normes applicables aux marchandises. L'un de ces accords bilatéraux garantit aux Suisses le droit de vendre librement leurs produits au sein de l'UE. S'il devenait caduc, les producteurs pourraient continuer de vendre leurs marchandises, mais ils devraient faire certifier chacune d'entre elles par l'UE. Ce serait plus difficile et plus onéreux. Autre exemple, l'accord instaurant la suppression des contrôles douaniers: en théorie, tous les camions à destination de l'UE devraient y être soumis. Si l'UE rétablissait ces contrôles, nous aurions chaque jour plusieurs kilomètres d'embouteillages aux frontières. Les accords de Schengen et de Dublin sont également liés à la libre circulation. Celui de Dublin nous permet de reconduire dans un autre Etat signataire les demandeurs d'asile ayant déjà déposé un dossier dans l'Etat en question. Sans cet accord, nous aurions à traiter chaque année plusieurs milliers de demandes d'asile supplémentaires.

Ces accords nous apportent donc de nombreux avantages et nous simplifient la vie.

Tout à fait. Bien sûr, la Suisse ne s'effondrerait pas s'ils devenaient caducs, car ils concernent de nombreux domaines isolés. Mais cela compliquerait finalement beaucoup notre situation, et notre économie serait la première à en pâtir; non seulement parce que nous serions alors déconnectés de l'évolution du marché communautaire, mais aussi parce que cette situation serait nettement moins favorable à nos entreprises, ce qui se répercuterait tôt ou tard sur l'emploi et la prospérité.

Cela pourrait-il présenter par ailleurs des avantages économiques?

Peut-être en termes de marge de manœuvre. L'accord de libre-échange avec la Chine constitue un bon exemple. S'il a été possible de le concrétiser, c'est justement parce que nous n'appartenons à aucun grand bloc économique, ce qui nous a permis de jouer un rôle de pionniers. Cela dit, les Chinois espèrent accéder à l'UE grâce à cet accord avec la Suisse. Jusqu'à présent, nous avons été assez adroits: les accords bilatéraux nous ont permis d'exploiter au maximum les avantages de la non-adhésion à l'UE, tout en en minimisant les inconvénients. Si les accords disparaissent, ces inconvénients vont se faire sentir. Bien sûr, nous pourrons toujours revenir sur notre décision s'ils deviennent trop pesants, mais nous aurons alors perdu 10 à 15 années.

Mais serait-il si facile de résilier ces accords? Du côté de l'UE, il faudrait tout de même l'approbation des 28 Etats-membres. Quant à la Suisse, elle ne le ferait pas volontairement, n'est-ce pas?

La question n'est pas de savoir qui les résilierait. Si nous instaurons des lois qui transgressent clairement un accord avec l'UE, nous ne pouvons pas nous contenter de dire: "Nous ne mettons pas fin à l'accord, mais vous pouvez le faire si le cœur vous en dit." Ce serait inconcevable; on ne peut pas se comporter ainsi, a fortiori avec ses plus proches partenaires.

Depuis le non à la ratification de l'EEE, en 1992, il n'est plus question d'adhérer à l'UE. Parfois, on a presque l'impression que c'est un tabou. Pourquoi la Suisse rejette-t-elle si farouchement l'Europe?

En l'occurrence, je ne peux donner que mon opinion personnelle. Historiquement, nous sommes un pays qui s'est unifié par un acte volontariste, en créant des institutions à cet effet. Cela a engendré le fédéralisme, qui est notre forme de démocratie. En tant que Fribourgeois, je vis la même réalité qu'un habitant d'Appenzell Rhodes-Extérieures ou du Tessin: grâce à nos institutions, je peux, en tant que citoyen, exercer moi-même le contrôle sur la puissance publique, dans ma commune et dans mon canton. Là-dessus, nous sommes tous d'accord, même si nous ne parlons pas la même langue ou n'avons pas été élevés dans la même religion. L'Allemagne et la France ont un rapport très différent du nôtre à leur nation. Je crois que nous craignons de mettre en péril notre unité nationale en intégrant un vaste ensemble tel que l'UE; nous aurions peur de nous dissoudre dans cette entité.

Combien de temps consacrez-vous à ce dossier de l'UE? En tant que secrétaire d'Etat au DFAE, vous avez certainement d'autres sujets à traiter.

En effet, et je ne suis pas seul: nous avons toute une direction qui gère les relations avec l'UE. Mais une foule d'autres sujets nous occupent également, par exemple la Syrie, l'Iran, l'Ukraine, la République centrafricaine…

Il y a tellement de foyers de crise sur lesquels vous devez vous pencher. Cela ne vous pèse-t-il pas quelquefois?

Evidemment, cela me préoccupe, en particulier la situation difficile dans laquelle nous nous trouvons vis-à-vis de l'UE. Mais je suis capable de faire face, et mon équipe m'apporte un soutien précieux. Et puis, il y a pire que de travailler pour le Conseil fédéral…

Y a-t-il des objectifs que vous souhaiteriez absolument atteindre dans le cadre de votre mandat, avant d'assumer de nouvelles fonctions?

Oui, il y en a un certain nombre. Notre candidature au Conseil de sécurité de l'ONU me tient à cœur, parce que je pense que nous pouvons apporter une contribution importante avec notre approche de la sécurité humaine, par exemple notre médiation dans les foyers de crise. De manière générale, la médiation m'est chère. Je voudrais aussi asseoir notre coopération pour le développement sur de nouvelles bases. Aujourd'hui, certains aspects revêtent plus d'importance que d'autres, par exemple l'éducation ou les situations précaires.

Vous avez la réputation d'être un diplomate assez peu diplomate, direct, voire un peu rustre. Est-ce un atout, ou plutôt quelque chose qui peut vous causer des ennuis?

Je n'ai jamais rencontré que des personnes appréciant beaucoup les discussions claires et directes. Je ne sais pas comment vous imaginez la diplomatie, mais cela fait un peu penser au XVIIIe siècle, où il fallait avant tout être un bon danseur pour faire ses preuves à la Hofburg de Vienne. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, si tant est que ça l'ait été un jour. Bien sûr, il faut faire preuve d'amabilité et de bienveillance pour comprendre le point de vue de l'autre partie. C'est le seul moyen de pouvoir s'entendre.

S'il le fallait, seriez-vous capable de danser à la Hofburg de Vienne?

Je crains que non, je serais obligé d'envoyer un représentant. La dernière fois que j'ai dansé, c'était à mon mariage, il y a vingt-cinq ans.

Vous avez cinq enfants. Ils ne doivent pas beaucoup vous voir en ce moment…

Je fais de mon mieux. En Suisse, par exemple, je décline systématiquement les mondanités. C'était un conseil de mon prédécesseur. Cela me permet de consacrer du temps à ma vie de famille. Et mes enfants ne sont plus si jeunes que cela à présent, deux d'entre eux ont déjà quitté la maison. Mais d'autres sont en pleine adolescence, et il n'est pas rare de devoir négocier pied à pied avec eux également.

Heureusement, vous êtes un expert en la matière. Arrive-t-il malgré tout que vos enfants parviennent à vous embobiner?

Cela peut arriver. Ils ont rapidement compris que mon épouse et moi n'avions pratiquement aucune chance s'ils se serraient les coudes. Mais quand on arrive à les diviser, ils ont plus de mal. Et nous, les parents, nous nous y employons évidemment de toutes nos forces (rires).

Les vagues d'immigration suivent les cycles économiques

Source: Avenir Suisse (BFM, BFS, Seco)

Ce graphique montre que la Suisse attire toujours un nombre particulièrement élevé d'immigrés quand son économie est florissante. La chute brutale apparaissant au début des années 70 était due au premier choc pétrolier. De même, au milieu des années 90, période de stagnation économique et de hausse du chômage, peu d'étrangers s'installaient en Suisse. En revanche, on constate une nette augmentation de l'immigration depuis l'ouverture totale à la libre circulation, à partir de 2007. Là encore, cela coïncide toutefois avec un essor économique qui contraste entre autres avec la situation de l'UE.

© Migros Magazine - Ralf Kaminski et Hans Schneeberger

Photographe: Raffael Waldner